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      地方立法權限現狀與完善措施

      時間:2019-08-01 來源:哈爾濱師范大學社會科學學報 作者:肖沖 本文字數:8412字

        地方立法權限問題研究

        摘要:黨的十八屆三中全會后, 中央明確提出要推進國家治理體系與治理能力現代化的重大戰略目標。縱觀現代國家在完善自身治理體系與治理能力時無不依靠法治的力量, 因此推進國家治理體系與治理能力的現代化的內在邏輯就是法治的現代化, 要運用法治思維與法治方式治理國家, 讓法治發揮最基礎的支撐作用, 即依法治國。其在立法領域的核心內容就是中央與地方的立法事權的劃分, 具體來講就是《立法法》出臺后如何界定地方立法權限問題, 基于中國央地立法體制構建的實踐經驗, 在中央法制統一的前提下能動發揮地方的治理能力, 擴容立法主體與立法權限, 完善地方立法權限的事后監督制度, 促進中央與地方在各自治理范圍充分做到治理體系與治理能力的現代化、法治化。

        關鍵詞:地方立法權; 法制統一; 治理能力;

        作者簡介: 肖沖, 鄭州大學法學院碩士研究生, 研究方向:法理學。

        2015年《立法法》修改后擴充了立法主體, 將設區的市劃入立法主體范圍, 另外規定了央、地兩級的立法權限, 明確了應有法律制定的“保留事項”, 并且將設區的市的立法范圍規定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”, 其構建目的是通過事先的立法權限劃分以厘清中央和地方立法權配置問題, 維護國家的法制統一。立法主體繼續向下延伸是值得肯定的, 但是本次《立法法》修改仍有不足之處, 對于地方立法權限仍表現出一種“雖放猶收”的保守態度。所有法律思想都力圖協調穩定必要性與變化必要性這兩種彼此沖突的要求[1] (P2) 。由此, 如何在中央法制統一原則下發揮地方治理能動性, 有效地銜接央、地兩級立法, 滿足地方立法需求成為立法體制改革中的重要一環。合理劃分中央和地方的立法權限, 做到“重大改革于法有據”, 賦予地方“先行先試”的合法性與合理性, 破解地方有益探索時“良性違憲”的窘迫局面。

        一、地方立法權限的歷史沿革與現實價值

        我國立法體制由于不同的歷史原因在中央與地方立法權限上經歷“放—收—放”的立法事權配置模式。

        第一階段是1949年到1954年, 這一段時期中華人民共和國剛剛成立, 經濟凋零, 百廢待舉, 在這一時期地方各級政權機關都享有與其自身事務相關的立法權, 形成多元的立法主體與最大化的立法權限。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定, 我國立法體制采取中央立法和地方立法二元結合模式。

        第二階段是從1954年憲法頒行至1979年, 該階段是立法權向中央高度集中的歷史時期, 即中央高度集中立法模式。1954年憲法第二十二條明確規定, 全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。隨著社會主義改造事業的進展, 國家亟須制定各項法律, 以適應國家建設和國家工作的要求。1955年第一屆全國人大第二次會議通過決定:全國人大常委會在全國人大閉會期間授權常務委員會依照憲法的精神、根據實際的需要, 適時地制定部分性質的法律, 即單行法規。總體來看, 計劃經濟體制下中央統管一切, 地方不能有效地發揮對于自身管理事務的積極性、能動性。在國土廣袤、情況各異的中國, 一元立法體制不可避免地陷入僵化治理的結局。

        第三階段是改革開放至今, 1978年前后基于30年的立法權收放的循環探索經驗, 央地關系開始逐漸有中央集權向地方分權轉型。1979年, 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定, 省、自治區、直轄市的人民代表大會以及常務委員會, 在“不抵觸”的前提下, 根據本行政區域的具體情況和實際需要, 可以制定和頒布地方性法規, 并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。1982年, 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會可以擬訂本市需要的地方性法規草案的權利, 并通過1982年憲法予以確認。1986年六屆全國人大常委會第18次會議將省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的常務委員會的法律草案擬定權修改為“可以制定和頒布地方性法規”。從1979年到1986年的一系列立法體制改革標志我國央地立法權限在向“遵循中央的統一領導, 發揮地方的主動、積極性”的憲法原則修正與回歸。在隨后的幾年中, 為了響應社會主義市場經濟改革, 在“摸著石頭過河”的原則指導下先后授予深圳、廈門、珠海、汕頭等經濟特區所在地的市的人民代表大會及其常務委員會制定經濟特區法規的權力, 立法權重心從中央集中立法向地方能動立法、有益探索轉移。2000年通過制定《立法法》固定了央地立法權配置格局, 標志著立法權下放已經成為立法領域改革的基本趨勢。

        由我國央地立法權限變遷的歷史演進看, 2015年對于《立法法》的第三次修正是在法治中國建設背景下, 基于中國央地關系的實踐和國情, 推進國家治理體系與治理能力的現代化的重大改革措施。黨的十八大以來, 我國改革進入深水區, 從以往“摸著石頭過河”的經驗性思維轉變為“摸著石頭過河與頂層設計”相結合, 《立法法》本次修改的目的是將立法主體向下延伸、廓清央地立法權限, 做到重大改革先行先試, 地方探索于法有據, 正是立法正義在央地立法權限配置上的邏輯演進。

        我國處于“兩個一百年”戰略攻堅期, 由中央進一步向地方下放立法權是對地方發展經驗與治理模式的肯定。計劃經濟體制下中央以指令、命令形式統籌規劃全國社會主義建設的思維顯然不適用于社會主義市場經濟建設中各地異質化逐漸加大的現實情況。我國是擁有960多萬平方公里的廣袤地域和13億多人口的大國, 僅僅依靠中央對于全國各地的特殊需要、獨特的歷史背景做出符合理性與經驗的發展規劃是不切合實際的, 其立法成本與產出效益不成比例。隨著我國經濟發展下行壓力的加大, 由地方針對自身特殊情況通過立法程序保障地區發展具有合理性與正當性, 中央與地方立法權限的協調配置、下位法對上位法的有效銜接是必然的。中華人民共和國建設的歷史經驗與實踐結晶不止一次地表明了中央往往得益于地方的有益探索與制度創新。

        中央將立法權層層下放, 完善一元多級立法體制, 是政治進程民主化的體現。人民代表大會是實現人民當家作主的最根本的制度安排, 也是行使國家立法權的唯一機關。在1954年到1978年中央高度集中立法模式實踐經驗看, 法律并沒有發揮其功能優勢, 長期以來“文件治國”“政策治國”“講話治國”的計劃指令式思維使人民代表大會制度在實際運行過程中出現了與制度設計相左的現象。在有治理需要與立法需求的地方由于缺乏立法權, 直接繞過人民代表大會制度代之以行政色彩濃重的紅頭文件進行地方治理。如此一來, 人民的意志就不能通過人民代表大會的制度建構完全體現在國家治理過程中, 人們對于立法的認可度不高, 認為法就是管自己, 這不利于中國共產黨執政合法性轉向法理型統治的治理模式。在世界結構中的中國實質不在于個性或與西方國家的不同, 而在于主體性, 其核心在于形成一種根據中國的中國觀和世界觀, 并根據這種中國觀以一種主動的姿態參與世界結構的重構進程[2] (P31) 。根據我國的國家結構形式和具體國情, 要想同時發揮中央和地方的積極性, 必須采取以中央集權為主、地方適度享有立法權的原則和制度, 這樣也有助于避免法律和立法體制的僵化[3]。因此《立法法》規定的法律保留事項以及進一步擴容立法主體不僅是一次立法體制的重大改變, 還是一次深層次的民主訓練, 培植人民當家作主的意識, 實現中國共產黨領導、人民當家作主、促進全面依法治國的統一。

        二、地方立法權限現狀考察

        基于中華人民共和國成立以來央地立法權限的變遷, 厘清我國地方立法權的發展態勢, 在新時代應合理考慮地方治理的需求, 在法制統一的一元格局下, 積極發揮地方的主動性、積極性以完善多層的立法體制。在立法權下放的過程中如何有效地銜接上位法與下位法、防止地方濫用立法權以及浪費立法資源仍是一個亟須解決的現實問題。

        1. 中央法制統一與地方治理需求

        我國作為統一的單一制國家, 在央地立法制度設計中確立了一元多層的立法體制。首先, 相對于中央層面的立法, 地方立法處于從屬地位, 中央立法是上位法地方立法是下位法, 一般來說地方立法不得與中央立法相抵觸。其次, 在一元多層的立法體制下, 要有效地發揮地方立法的能動性。所有受法律和習俗調整的民眾共同體都一方面使用自己的法, 一方面使用一切人所共有的法[4] (P2) 。毛澤東在1956年發表的《論十大關系》中著重強調:“遵循中央的統一領導, 發揮地方的主動、積極性。”在傳統立法觀念中, 一元多層的立法暗含人民主權的思想, 將立法權等同于主權, 人民行使國家權力最主要的體現就是對于立法權的行使。盧梭在《社會契約論》中提出“只有經過人民批準的法律才是有效的, 否則就不能視其為法律”[5] (P92) 。我國的立法機關是人民代表大會, 由人民代表大會進行立法是人民主權的象征。由于我國幅員遼闊, 區域跨度廣, 是不能實現小國寡民式的人民直接立法體制構想, 因此在中央統一領導下, 由各個地方根據地方特色, 在不與法制統一前提相違背下實行本地區立法活動是大國長期歷史治理中探索出的具有邏輯自洽性與實踐經驗性的分權模式。

        如何在“不抵觸”原則下“有特色”成為央、地兩級立法以及下位法同上位法相銜接的現實困境。《立法法》修改后將立法主體較大的市擴充到設區的市, 有利于地方發揮主動性與積極性, 也是順應改革開放后社會實踐與人民需求的急劇變化的趨勢而提升地方治理能力的立法體制改革。對于《立法法》修改后關于立法主體的擴充有兩種看法:一是將設區的市納入到立法主體中能否滿足地方治理需求的多樣性, 改革開放后有許多地區異軍突起, 經濟強縣等層出不窮, 以“較大的市”“設區的市”為劃分標準仍然是以行政級別為立法資源分配的標準, 隨著全國各個地區間同質性日益減弱而異質性逐漸增強, 單純地依靠行政級別進行劃分這樣計劃經濟時代指令思維的產物是否能真正滿足地方城市治理的需求是值得商榷的, 在沒有立法權而又具有較高立法需求的地區就會依然沿用紅頭文件的方式取代立法的方式, 這樣的結果不僅會導致該地區所采用的治理規則紊亂而缺乏政策的穩定性與延續性, 朝令夕改, 還會繞過該地區的人民代表大會直接進行決策而導致人民代表大會的制度功能缺位與失能, 另外這也造成具有良好效果的“良性違憲”成為地方治理的無奈之舉。二是立法主體的多元化、分散化是否會沖擊中央法制的統一, 地方立法權限的濫用是立法重心下移過程中不可避免的癥結, 法出多門以及立法上粗制濫造將勢必導致法律沖擊我國法制統一的現狀格局。如果濫用立法權, 在缺乏有效的監督機制下各地一方面會通過立法破壞改革開放以來我國建立的全國統一的市場經濟, 形成地方保護主義, 這不利于穩固我國經濟改革取得的成果;另一方面, 各地爭相立法爭奪社會資源, 勢必會造成重復立法、粗糙立法以及對上位法簡單的細化, 浪費立法資源, 不能提供良好的社會治理服務, 與《立法法》修改的發揮地方積極性、能動性的初衷不符, 立法領域的紊亂映射到司法領域就導致法律適用的不統一, 妨礙司法公正性以及可預期性的實現, 以至于使法律缺失定紛止爭的功能。

        2. 央、地兩級立法權限的界定

        在聯邦制國家, 中央與地方立法權的二元化分與單一制國家的差異主要表現在:地方的在美國關于地方立法權的理論基礎是以構建“有限性政府”由地方將自有的權利讓與聯邦。美國各個州基于契約理論建立了美國聯邦政府, 并為了保持美國聯邦的延續產生第一部成文憲法, 其構建邏輯表明美國各個州在聯邦建立前就已經存在, 美國聯邦政府的權力是各個州在已有權力的基礎上基于契約讓渡給聯邦政府, 并且在憲法中規定美國聯邦政府不得隨意修改、限制各個州的權力。根據美國自下而上的政權構建的歷史語境, 其央地立法事權表征為各州以及聯邦有其專屬的立法權限, 并在各自的立法事權范圍內不得互相干涉, 各州享有獨立的立法權。在單一制國家, 中央在立法領域起到主導作用, 在實踐與理論上形成自上而下的立法事權縱向分配格局。在央地關系上, 中央如同一個大家長指導、規劃著地方立法領域的各個方面, 并且不同于聯邦制國家央地獨立的立法權, 以國家整體主義法治觀為引領, 中央可以以單方面的意志擴大或者縮小地方的立法權。

        在我國央地之間立法權的劃分是縱向政治權利配置的重要內容, 也是在原則性下發揮地方治理靈活性, 凸顯地方治理特色, 維護中央法制權威與統一的重要改革舉措。根據俞琪博士對于北京、天津等城市的地方立法調查“從整體上看, 市容環衛領域設定處罰的條款與上位法之間的平均重復率為21.66%, 安全生產領域的平均重復率為16.03%, 在規范整體上所占據的地位并不明顯”, “我國地方立法在重復中央立法方面問題并不突出, 直接進行條文復制的比例更低, 不能認為我國的地方立法機關主要在抄襲上位法的規定”[6]。由此可見, 即使是在法律體系逐步的背景下, 地方立法不僅是在單純重復上位法的規定, 作為中央立法的延伸仍有創制與試驗的空間。《立法法》此次修改不但將市一級的立法權由原來的49個市擴充到282個設區的市, 而且在央地立法權限分配置上將設區的市的立法權限限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”, 對于省一級的立法主體權限范圍, 規定“在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下, 可以制定地方性法規”, 并將設區的市的制定的法規的合法性審查權賦予省一級立法主體。另外, 在《立法法》中規定了十一項法律保留事項。首先, 將立法權層級下放, 擴大立法主體范圍是平等原則延伸到立法領域的表現, 立法權作為資源初次分配的重要權利, 立法權分配的不平等是源頭的不平等, 其以行政等級作為立法權限分配的標桿只會使發達的地區利用立法權為本地區的經濟發展保駕護航, 形成大型、特大型的政治經濟中心, 使欠發達地區在本就弱勢的基礎上更沒有平等競爭的能力, 與我國共同富裕、先富帶后富的政策背反, 本次擴大立法主體范圍就是向立法權能平等分配的矯正與回歸。其次, 在第8條法律保留事項外再將設區的市的立法權限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”, 對于以上三個方面的語義內涵以及邏輯外延都沒有做出清晰的界定。另外在法律保留事項中對于什么是“基本”等詞語也缺少具有操作性的規定。大而統之的界定并不利于地方能動地行使立法權, 地方立法或者突破上位法的限制背反“不抵觸”原則, 或者被動地等待、依附于中央頒布相關的法律文件, 僅僅將地方立法權限用于重復、細化上位法, 權限界定不明確讓社會治理滑向地方保護主義型立法, 在有利可圖的事項上爭相立法、多有立法造成同位法之間的沖突矛盾不斷, 在缺乏利益驅動的事項上規避責任、消極行使職權, 仍然跳不出“一放就亂”的怪圈, 不利于我國法制的統一與治理體系治理能力的完善。

        三、地方立法權限的完善措施

        1. 加強地方立法的事后監督

        由《立法法》修改后對于央地立法權限的設計思路看, 主要沿用事前嚴格界定范圍的方法, 但是人的認知能力的有限性與錯綜復雜、變化多端的社會生活狀況相比, 試圖通過事先劃定立法權限范圍在理論與實踐上仍困難重重。缺乏體系完善、協調統一的事后立法監督機制, 只能讓法律缺失前瞻性而隨著社會生活的變化亦步亦趨。依托邏輯嚴明的立法監督機制提高地方立法質量, 做到權責統一, 科學立法, 依法立法, 協調下位法同上位法的有效銜接, 加強地方立法的整體性、體系性抑制地方立法保護主義, 減弱同位法之間的矛盾與沖突, 維護國家法制統一。

        目前, 我國《立法法》中規定的立法體制的立法審查主要分為主動審查、備案審查、要求審查、建議審查[7]。其中, 主動審查規定在《立法法》新修訂的98條到102條。對于這四種審查方式, 雖然我國《立法法》規定規范性法律文件在同憲法法律抵觸的情況下可以予以“改變或撤銷”, 但是在實際運行中相關機構的事后審查權仍然處于休眠階段, 這樣就不可避免地將邏輯推演過程中具有明責功能的“法律后果”排除在實際操作之外。從構建邏輯以及理性分析得出我國的立法審查機制問題主要在于法律后果的在制度運行過程中的缺失。一個法律規則完整的邏輯建構結構應包含法律后果要素, 一些缺乏法律后果的法律被學者稱為宣示性法律, 但是對于立法監督絕對不能僅僅停留在無意義的空氣震動上。因此我們要完善立法監督的可操作性, 一是要加強民主監督, 簡化建議審查的前置性程序, 公民在具體的生活中對于法律和社會產生的反應最為直接、強烈, 要通過保障公民的參與權, 知情權使公眾廣泛地參與到地方立法中, 預防地方濫用立法權的流弊, 透明化建議審查的審查程序, 做好審查的結果公示。二是要將審查結果與“改變或撤銷”的法律后果相對接。在一元多層的立法體制下要形成一個邏輯結構完整的法律規則, 下位法要在“一元”統合下協調好下位法與上位法的銜接問題。作為下位法的《立法法》要合理利用立法資源著重細化憲法中的宣示性條款, 增強憲法原則在社會生活中的生命力。只有將“改變或撤銷”的責任后果變為現實時, 事后的立法監督才能真正發揮其功能與定位, 適應形勢的變遷審時度勢地做出權衡, 彌補事前劃分立法權限在實際運作過程中的缺陷與漏洞。

        2. 繼續擴容立法主體和立法權限

        立法權從中央下放到地方形成一元多層的立法體制, 是理性思考和選擇的央地關系模式, 促進地方治理能力的全面提升和治理方式的法治轉型, 也是實現“兩個一百年”目標、兌現共同富裕承諾的關鍵舉措。目前, 我國對于立法權的配置仍是以行政級別為配置基礎條件, 在立法權下放過程中賦予設區的市的人民代表大會及其常務委員會對于管理地方性事務的立法權, 將地方立法權向下延伸的界限不再限定于經國務院確定的較大的市。經過對較大的市和設區的市的立法經驗的總結, 應當有計劃地將立法權下放到縣級政權。一部分學者表達了對于地方立法權的擴大的憂慮, 擔心立法權下放后地方立法權會被濫用, 另外由于我國的法律體系已經形成, 立法隨著經驗、實踐的總結與積累逐漸細化, 地方的立法空間依然不大, 將立法權下放到市級乃至基層, 地方立法的重復立法現象會更多, 造成法律文本的冗長, 與中央下放立法權的原意背反。但是也有學者認為在當前立法體系逐步完善的背景下, 此次立法主體的擴容是一場局部的立法體制改革, 不太可能對法制統一造成嚴重的不利影響[8]。

        由我國央地立法權配置體制的歷史演進看, 在經歷僵化的中央高度集權立法體制后, 立法權的下放已經成為立法領域的重要趨勢。立法權關系到地方自主治理空間的大小和社會法律關系形塑力的強弱, 立法實踐亦與一方民眾的民主訓練、論辯理性和法治修養休戚相關[9]。在經濟改革的背景下, 有立法需求的經濟強縣在缺乏立法權時往往以“上有政策, 下有對策”的方式來回應地方的治理需求, 這樣不管地方立法權是否順延到縣一級政權, 在地方治理總有“對策”即紅頭文件等來應對地方立法權限的不足。這樣不僅使地方治理的“先行先試”于法無據, 還虛化了地方人民代表大會制度的功能建構。另外, 設區的市的立法權僅可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”進行立法, 也表現出中央對于立法權限下放造成地方立法權擴大的擔憂與預防。對于這三項事務的文義理解不應放在過于窄小的范圍, “等方面的事項”也應做“等外等”的理解。對中央法制統一的強調雖然可以防止地方立法權的濫用、立法資源的浪費, 但是地方政權也會因此回避問題的實質性解決, 僅僅依靠理性與邏輯的事先設定立法權限范圍將會造成靜態的法律文本與動態的社會實踐的緊張關系, 對地方立法權限的限制僅靠事先預防是不能實現國家法制統一的立法目的, 更應當推進與之相配套的事后立法監督機制在動態變化的基礎上把握地方立法權限的范圍。因此, 在總結以往地方立法經驗的基礎上將立法權逐步下放到縣級政權, 有利于整合和優化多元社會立法資源, 讓基層民眾能參與自身利益相關的地方決策, 增強立法的民主性和社會的回應性, 使地方治理問題以法治思維、法治方式予以糾正和解決。

        四、結語

        根植于我國地方立方權限配置的歷史經驗, 將立法權限有中央下放到地方不僅破除了立法權神秘的色彩, 貫徹了平等的憲法原則, 還形成與完善一元多層的立法體制, 有利于中央與地方在各自的立法權限范圍內推動治理能力與治理體系的現代化。中央與地方的立法權配置是一個隨著社會實踐變遷不斷變動的動態過程, 事先并不存在完美的、一勞永逸的立法范本, 我們應將立法資源從純粹的事先立法權限劃分轉移到整個立法機制的構建上, 只有激活對于地方立法的事后監督機制, 在立法的運行過程中才能發揮地方立法的靈活性、積極性、主動性, 與時俱進地通過地方治理法治化有效實現人民當家作主, 拓展法治路徑, 實現法治中國建設的理想愿景。

        參考文獻

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        肖沖.地方立法權限問題研究[J].哈爾濱師范大學社會科學學報,2019,10(04):43-47.
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