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      中國和歐盟關于食品安全監管的對比

      時間:2019-06-12 來源:食品工業科技 作者:賀彩虹,周子哲,李德勝 本文字數:10533字

        摘    要: 食品安全是事關國計民生的大問題,一直以來都得到了全社會的廣泛關注。論文提出了食品安全監管體系的總體框架;從法律法規、標準體系、監管主體、監管機制、保障體系五個方面,對中歐食品安全監管體系進行了對比分析;在此基礎上,提出了加強我國食品安全監管的對策建議。

        關鍵詞: 食品安全; 歐盟; 監管機制; 風險預警;

        Abstract: Food safety is a big issue that affects the national economy and the people's livelihood. It has always received widespread attention from the whole society. The paper put forward the overall framework of the food safety supervision system. From the five aspects of laws and regulations, standards system, supervision subject, supervision mechanism and guarantee system, the paper analyzed the food safety supervision system in China and Europe. On this basis, the countermeasures and suggestions for strengthening China's food safety supervision were put forward.

        Keyword: foodsecurity; EU; regulatorymechanism; risk warning;

        “民以食為天,食以安為先”,食品安全問題已經成為我國政府、企業和廣大消費者共同關注的焦點問題,全方位加強食品安全監管已成為全社會的共識。圍繞食品安全監管已產生大量研究成果,現有研究成果主要集中在監管體系、監管主體、安全標準、監管機制、保障體系等方面。關于監管體系的研究,Vladimirov[1]采用問卷調查法對保加利亞食品安全質量管理的主要因素進行了調研;Singh[2]研究了食品安全管理系統在瓶裝飲用水生產中的應用,其安全管理涵蓋原材料的入庫、儲存、加工、包裝等制造作業的全過程;胡穎廉[3]基于監管政治學理論構建“產業發展—監管能力—制度環境”分析框架,提出應構建市場嵌入型監管體系,設計精細高效的管理機制;劉婕[4]通過分析HACCP體系在食品安全監管中的應用情況,認為HACCP 體系是食品安全全新的監管模式;孫楚綠等[5]梳理了歐盟有關谷物安全的監管體系,對真菌霉的危害及治理模式進行了分析;史娜等[6]介紹了美國、歐盟等發達國家的食品安全監管體系,提出了我國食品安全監管體系發展的啟示和展望;焦志倫等[7]從原則依據、監管主體、監管制度和保障體系四個層面,譚興和[8]從追溯體系、監管隊伍、農藥殘留限量標準等方面,分別比較了我國與發達國家食品安全監管方面的差異,提出了加強我國食品安全監管的政策建議;Rafeeque等[9]提出通過實施“多重食品安全管理系統”來提高食品質量安全。關于監管主體的研究,張曉濤等[10]提出監管主體的設置與職能分配是食品安全監管的核心問題,應將多部門監管體系轉變為綜合部門監管體系,加大協調力度和完善協調機制;李靜[11]分析了“一元單向分段”監管機制的弊端,提出應采用包括政府、企業、社會公眾等在內的“多元共治”;Unnevehr和Hoffmann[12]針對中等收入國家的食品安全管理提出了兩類國際經驗,一是提高風險分析能力,二是發揮市場激勵作用;Guchait等[13]基于美國的食品安全監管實踐,提出食品安全監管主體行為的完整性,能夠最終減少食品安全違規。關于食品安全標準的研究,Attrey[14]認為制定和執行科學的食品安全標準對確保食品安全和質量、遏制摻假和欺詐行為至關重要;徐子涵等[15]、陳佳維等[16]分別從不同角度分析了我國食品安全標準體系存在的問題,提出了完善食品安全標準體系的建議;江虹[17]提出我國應借鑒《國際食品法典》的基本原則,對食品安全標準的分類、制定和修訂程序進行規范和改進,完善我國食品安全標準體系;徐瑋等[18]介紹了食品安全標準的主要類別,提出應將食品安全標準全方位應用于食品安全監管。關于監管機制的研究,孫德超等[19]介紹了美、德、日三國食品安全監管的做法,提出了加強我國食品安全監管的對策;張彥楠等[20]通過構建企業和監管部門之間、消費者與企業之間的博弈模型,分析了我國在食品安全監管中存在的問題;杜玉瓊和肖嵩[21]提出應明確食品安全監管部門職責、建立統一的食品安全標準、強化食品生產經營者責任、加大違法處罰力度;毋曉蕾[22]分析了美、日兩國食品安全監管公眾參與制度的立法及實施特點,提出在食品安全監管中應充分發揮公眾的作用;何莉[23]剖析了食品安全監管存在的內在原因,提出采用食品安全四方合力分類管理制度,完善現有監管制度;馮朝睿[24]從整體性治理的視角,從多個維度對我國的食品安全監管體制進行剖析,提出了四位一體的食品安全監管機制;Messens等[25]提出加強食品安全的風險評估和預測對食品安全監管機制的完善具有重要價值。關于保障體系的研究,Pourkomailian[26]提出,組織的道德、食品安全人員的選擇、提供必要的工具是加強供應商和原材料管理的關鍵因素;唐丙元[27]提出要構建群防群控的食品安全防控格局;邵運川[28]分析了我國食品安全預警體系存在的問題及滯后的原因,提出了改進措施;余煥玲[29]提出應從從政府、研究機構、消費者等角度構建食品安全保障體系;King等[30]提出全基因組測序、追溯技術、信息計算技術、大數據分析等科技進展有助于緩解全球大趨勢帶來的食品安全挑戰;Soon等[31]認為,眾包在保質期監控、庫存控制、食源性疾病監測、識別污染產品等領域的使用,能提高食品安全水平,降低食品安全風險;Wu等[32]提出建立包括食源性疾病監測、生物危害(細菌、病毒和寄生蟲)監測、化學危害監測和微生物危害監測的國家監測系統,加強食品安全保障體系建設。

      中國和歐盟關于食品安全監管的對比

        綜上所述,關于食品安全監管的研究已產生大量研究成果,但通過構建完善的食品安全監管體系,從不同維度將我國和歐盟的食品安全監管體系進行系統比較和分析的研究還比較少。本文試圖構建較為完善的食品安全監管體系,并從法律法規、標準體系、監管主體、監管機制和保障體系等維度,對中歐食品安全監管體系進行比較分析,并提出加強食品安全監管的政策建議。

        1、 食品安全監管體系的總體框架

        完善的食品安全監管體系是對食品安全進行有效監管的基礎,分析我國食品安全監管的總體架構,本文提出,我國的食品安全監管體系由法律法規、標準體系、監管主體、監管機制、保障體系五大部分構成[7],如圖1所示。法律法規是對食品安全如何進行監管的政策和法律規定,是確定監管主體、制訂標準體系、構建監管機制及保障體系的依據,對食品安全監管具有統領性的作用;標準體系是監管主體對食品質量安全進行監管時所依據的質量標準,是食品質量是否符合要求的評價依據;監管主體根據法律法規的相關規定確定,是行使食品安全監管職能的執行機構;監管機制是各監管主體根據職能分工,對食品安全的各個環節行使監管職能的制度設計;保障體系是保障監管有效運行的輔助機制;五個部分互相依托,構成一個有機的整體。

        圖1 食品安全監管體系總體框架
      圖1 食品安全監管體系總體框架

        Fig.1 overall framework of the food safety supervision system

        2 、中歐食品安全監管體系比較分析

        歐盟的食品安全監管比較成熟,已形成比較完善的體系,而我國的食品安全監管體系經過不斷調整,正在完善之中。下面從法律法規、標準體系、監管主體、監管機制和保障體系五個方面進行比較分析。

        2.1、 法律法規

        歐盟為統一協調內部食品安全監管規則,制訂了多部法律法規。1999年發布的《食品安全綠皮書》形成了歐盟食品安全監管的基本框架,2000年發布的《食品安全白皮書》提出了“從田頭到餐桌”的全程控制理論,強調對食品安全的全程監管;在此基礎上,2002年發布了178/2002(EC)號法規,該法規被稱為歐盟食品安全的“基本法”,確立了風險評估、保障消費者權益、預警和透明四大原則[33];此外,歐盟還制訂了一系列食品安全規范要求,包括藥物殘留控制、食品生產衛生規范、實驗室檢驗、進口食品準入控制、食品的官方監控等。歐盟各成員國也根據本國實際情況,制訂了各自的法律制度,形成了一套涵蓋整個食品供應鏈的法律法規體系[33]。

        我國在食品安全方面的法律法規分為三個層次,第一個層次是食品安全方面的法律,包括《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》等;第二個層次是國務院和各部委頒布的食品安全方面的行政法規,包括《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則(試行)》、《流通領域食品安全管理辦法》和《食品添加劑衛生管理辦法》等;第三個層次是各省、自治區和直轄市頒布的地方性法規。

        通過對比分析歐盟和我國食品安全方面的法律法規體系可以發現,歐盟的法律法規體系較為完善,“從田間到餐桌"的食品供應鏈關鍵環節都做到有法可依;同時將風險評估、風險預警和食品安全可追溯機制等通過法律法規進行了明確規定,注重事先預防和事中控制。我國關于食品安全的法律法規也不少,但相互之間存在重疊交叉,且未針對食品鏈的各個環節進行規范,缺乏系統性,給我國食品安全監管留下了隱患和執法空隙;此外,我國在食品安全的風險評估、預警、食品安全可追溯等制度方面也不夠完善,不注重事先預防和事中控制,將重點放在事后補救。

        2.2、 標準體系

        食品安全標準體系是食品安全監管體系的一個重要組成部分。歐盟的食品安全標準分類明確,分為產品標準、過程控制標準、環境衛生標準和食品安全標簽標準四大類。其中產品標準指的是對產品的規格、質量、構造與檢測方法作出的規定,主要對象為動物性、植物性、嬰幼兒食品;過程控制標準主要包括食品微生物標準和食品添加劑標準;環境衛生標準是對食品制備、加工或者處理的場地規劃和設計、運輸食品的容器、食品接觸的設備設施以及食品加工人員在個人清潔方面的衛生標準;食品安全標簽標準對食品包裝上的各類圖形標志及相關注釋性文字有非常嚴格的規范[33]。

        我國的食品安全標準有兩種分類方法,第一種分類方法是按照食品標準的內容進行分類,分為基礎標準、產品標準、生產經營規范標準、檢驗方法與規程標準和食物中毒診斷及其他標準5種類別[18];第二種分類方法是根據食品安全標準制定主體進行分類,分為食品安全國家標準、食品安全地方標準和食品安全企業標準[34]。食品產品類食品安全標準包括原料要求、感官指標、理化指標、微生物指標、污染物限量、真菌毒素限量、農藥殘留、獸藥殘留、食品添加劑和營養強化劑等[18]。

        比較我國和歐盟的食品安全標準體系可以發現,歐盟的食品安全標準體系比較完善,從橫向來看,所涉及的食品種類多、涵蓋面廣;縱向來看,囊括了食品流通的各個環節;從效果來看,歐盟的食品安全標準在其成員國具有強大的效力和約束力,能夠得到有效踐行。我國的食品安全標準受食品產業發展水平、風險評估能力等因素制約,尚存在一些突出問題,體現在:食品安全標準法律位階不明;部分標準重疊交叉,缺乏統一;與國際標準不接軌;部分標準時效性差,適用度下降;標準的科學性與合理性存在問題等[15]。

        2.3 、監管主體

        歐盟的食品安全監管機構分為歐盟和成員國兩個層級,歐盟層級的食品安全監管機構包括歐盟理事會、歐盟委員會和歐盟食品安全局[33,35]。歐盟理事會負責制定食品安全的基本政策;歐盟委員會負責制定食品安全監管的法律文件和食品技術標準,并貫徹執行,設有專門的健康和消費者保護局,下設的安全與供應鏈管理局、食品和獸藥辦公室是重要的監督機構,負責監督成員國和第三方國家執行歐盟食品安全相關法律的情況;歐盟食品安全局是一個獨立的法律實體,獨立于歐盟委員會,下設管理委員會、執行董事、咨詢論壇和科學委員會4個機構,其主要職責是進行風險評估和風險交流,并為歐盟制訂食品安全政策提供依據[33,36]。歐盟各成員國則根據本國實際建立食品安全監管體系,執行歐盟關于食品安全方面法律法規的相關規定。

        我國的食品安全監管主體因國務院機構的多次改革而不斷調整和變化,但總體來說具有多主體的特征,由國務院和地方政府共同承擔監管責任。國家層面負責食品安全工作的機構有食品安全委員會、國家市場監督管理總局、國家衛生健康委員會等;負責食品安全監管責任的地方政府是指縣級以上地方人民政府。食品安全委員會的主要職責是研究部署、統籌指導食品安全工作,提出食品安全監管的重大政策措施,督促落實食品安全監管責任;國家市場監督管理總局主要負責食品加工、生產和經營活動的監督管理;國家衛生健康委員會組織開展食品安全風險監測和風險評估,會同國家市場監督管理總局制定并公布食品安全國家標準;國家衛生健康委員會、農業農村部會同國家市場監督管理總局制定食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程[37]。縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責,統一領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作以及食品安全突發事件應對工作,建立健全食品安全全程監督管理工作機制和信息共享機制,并確定本級市場監督管理、衛生健康行政部門和其他有關部門的職責;有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作[37]。

        比較歐盟和我國的食品安全監管主體及其職責可以看出,歐盟設置專門的食品安全監管機構,分工明確,權責清晰,引入“從農場到餐桌”的理念,強調對食品供應鏈進行全程監管,監管效率比較高。我國一直采用多主體監管的體制,存在監管部門不協調的問題。一是中央和地方之間不協調,出于地方保護主義,地方政府對加強食品安全監管缺乏動力;二是各監管部門之間不協調,農產品生產、食品生產加工、食品流通、食品消費等環節分別由不同部門進行分段監管,職責劃分不夠清晰,存在交叉重疊,易出現監管空白和互相推諉的現象,導致監管效率不高[35]。2018年的機構改革將相關部門進行了歸并,由國家市場監督管理總局對食品加工、生產和經營活動進行全程監管,但這是一個多職能綜合的部門,不是一個進行食品安全監管的專門機構,有可能影響食品安全監管的效果和效率。

        2.4 、監管機制

        歐盟的食品安全監管主要包括以下幾種機制:a.危害分析和關鍵點控制(hazard analysis and critical control points,HACCP)機制:歐盟建立危害分析和關鍵節點控制(HACCP)系統,對原料、關鍵生產工序及影響產品安全的人為因素的危害風險進行科學鑒定、評估,確定加工過程中的關鍵環節,從而建立、改進關于食品的監控程序與標準,進而采取和制定一系列解決措施[36];b.食品安全追溯機制:歐盟發布178/2002號法令,對家禽和肉制品實行強制性的可追溯制度,采用全球統一標識系統(EAN·UCC 系統)記載每個產品從源頭生產到終端銷售的詳細信息,實現全程追溯[36];c.食品安全監測預警機制:建立食品、飼料快速預警系統(RASFF),一旦成員國發現食品安全風險信息,系統及時通知歐盟委員,經核查和評估后第一時間通知其它成員國,實現食品安全風險信息的充分交流,從而將損失降低到最低程度[36]。

        我國的食品安全監管主要包括以下內容:a.實行食品記錄制度,要求相關企業建立農業投入品使用記錄制度、進貨查驗記錄制度、出廠檢驗記錄制度和銷售記錄制度等,從而實現食品、食品添加劑、食用農產品全程可追溯;b.建立食品安全全程追溯制度,由國務院食品藥品監督管理部門牽頭建立食品安全全程追溯協作機制,鼓勵食品生產經營者建立食品安全追溯體系;c.實行檢查和抽樣檢驗制度,縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門對食品進行定期或者不定期的檢查和抽樣檢驗;d.實行刑事責任和行政處罰相結合的執法制度,如果在檢查過程中發現食品安全問題,由執法部門進行行政處罰,如涉嫌刑事犯罪則直接交由公安機關偵查。

        比較我國和歐盟的食品安全監管機制可以發現,歐盟的食品安全監管機制注重關鍵環節和全過程的監管;建立的可追溯制度具有強制性,信息公開透明;建立的預警系統覆蓋面廣,信息交流充分,能實現動態監測和事中控制。而我國的食品記錄制度難以落到實處,檢查和抽樣檢驗制度由于監管部門人力有限,抽樣檢驗的數量極為有限,監管效果大打折扣;食品安全可追溯制度不具有強制性,尚處于起步階段,普及程度很低,且缺乏信息共享機制;同時食品安全監管重在事后處罰,不注重事中控制,沒有預警系統,不利于防范食品安全事件的發生。

        2.5、 保障體系

        歐盟的食品安全保障體系主要包括兩個方面:第一,建立風險評估制度,由歐盟食品安全局定期對食品安全進行風險評估,監測食品安全的風險水平;第二,建立食品召回制度,在食品供應鏈的各個環節進行監測,一旦發現問題食品,及時召回。

        我國的食品安全保障體系包括四個方面:第一,實行許可制度:從事食品生產、食品銷售、餐飲服務等生產經營活動以及食品添加劑生產必須依法取得許可;第二,實行食品安全風險監測和評估制度,由國家衛生行政部門牽頭制定、實施國家食品安全風險監測計劃,并根據實際需要進行食品安全風險評估;第三,實行食品安全信息統一公布制度,由國務院食品藥品監督管理部門統一公布國家食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理等信息;第四,建立食品召回制度,發現不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的問題食品,食品生產或經營者應立即召回[37]。

        比較歐盟和我國的食品安全保障體系可以發現,歐盟對食品安全開展廣泛的風險評估,覆蓋面廣,能全面了解食品安全的風險水平;問題食品在供應鏈的各環節隨時召回,對問題食品的處理更為及時。而我國的食品安全保障體系在實際執行過程中往往得不到有效實施,食品安全風險評估流于形式,不能真正反映食品安全的風險水平;食品安全信息統一公布制度發布的是宏觀層面和重大食品安全事故的信息,涉及公眾關注的日常食品安全信息少;對問題食品大都是食品安全問題發生并曝光時予以召回,處理不及時。

        3、 借鑒和啟示

        通過對比分析中歐食品安全監管體系可以發現,我國的食品安全監管體系還有待進一步完善,我國應積極借鑒歐盟等發達國家在食品安全監管方面的成功經驗,結合我國食品安全監管的特點和實際情況,探索建立適合我國國情的食品安全監管體系,從而提高我國的食品安全監管水平。

        3.1 、優化和完善食品安全法律法規體系

        我國2015年修訂發布的《食品安全法》為食品安全政策搭建了一個總體框架,但與歐盟食品安全法律法規體系比較,在法律法規的完整性、嚴密性和協調性等方面還存在一定差距,為此應進一步完善食品安全法律法規體系的建設。一是進一步明確食品安全社會共治的法律規定,為推進食品安全多元協同治理提供法律依據;二是參照歐盟的“田園到餐桌”的全過程監管原則,進一步完善食品安全全程監管機制;三是加強食品安全標準體系建設,使食品鏈的整個過程都有統一的生產或檢驗技術標準;四是制定食品安全監管的具體實施細則,提高食品安全法律法規的可執行性。

        3.2 、構建多元參與的協同治理模式

        監管主體對食品安全監管的效果具有決定性的作用。目前我國食品安全的監管主體主要是政府這個一元體制內的不同部門,沒有充分發揮食品企業、消費者和媒體的作用。為此,應構建以政府為主導,食品企業、消費者和新聞媒體共同參與的多元協同治理模式。政府負責食品安全監管的相關部門在食品安全標準的制定、市場的準入和退出、檢驗檢疫以及安全預警等方面發揮主導作用;企業作為食品安全的第一責任者,應強化食品安全責任意識,嚴格執行食品安全治理的相關規定,履行企業社會責任,加強食品安全可追溯體系建設,實行信息公開制度,從源頭上消除不安全食品的產生隱患;消費者作為食品安全的直接受益者,要增強主體意識、維權意識和公共意識,積極參與食品安全的監管[11];媒體要關注食品安全問題,充分發揮新聞媒體的監督作用。從而以多元參與的社會協同治理代替單一的政府監管。

        3.3 、完善食品安全監管機制

        借鑒歐盟的成功經驗,完善我國的食品安全監管機制應從以下三方面入手,一是政府監管部門應根據不同食品的特點,對原料采購、生產、加工、存儲、運輸和銷售各環節的危害風險進行科學評估和鑒定,并確定關鍵控制點,從而將HACCP推向普及和應用;二是對一些重點監管的食品實行全程可追溯制度,建立統一的標識系統,實現全程可追溯;三是實行動態調整的監管制度和政策,針對食品安全監管過程中出現的新情況、新問題,及時調整相關監管制度和政策,以提高食品安全監管的效果和效率。

        3.4、 建立完善的食品安全風險監測預警機制

        強化事前預防、事中控制的監管理念,建立重在預防的食品安全監測預警機制。借鑒歐盟的成功經驗,構建完善的食品安全風險評估體系,加強風險信息交流;建立快速預警機制,當風險評估體系確定食品安全風險后,迅速啟動食品安全風險監測預警機制,并根據快速預警機制確定的預警方案進行處理,采取發布危險信息、停止銷售、召回問題食品等緊急應對措施,將食品安全風險控制在萌芽狀態[35]。

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